Pandemie, Ukraine-Krieg, Energieknappheit, die Rückkehr der Inflation, das Klima – die schnelle Abfolge von Problemlagen mit ganz unterschiedlichen Verteilungsimplikationen hat zuletzt auch Europas Populisten herausgefordert. So begann etwa Giorgia Melonis Aufstieg in Opposition zur Technokratenregierung von Mario Draghi nicht mit einer Corona-Verharmlosungsstrategie, mit der sich die Lega unter Matteo Salvini verspekuliert hatte, sondern mit dem ständigen Ruf nach einer noch härteren und konsequenteren Lockdown- und No-Covid-Politik. Und nun löst sich vor unseren Augen die für die PiS- und Fidesz-Regierung so wichtige europapolitische Vetokoalition zwischen den ungarischen und polnischen Rechtspopulisten angesichts ihrer ganz unterschiedlichen Haltung zum russischen Angriffskrieg auf.
Geografie des Populismus
Während im Nachwirken der Finanz- und dann der Eurokrise zunächst Linkspopulisten im Süden Europas an die Macht kamen – etwa Syriza oder Podemos –, bescherte die damit zeitlich überlappende Migrationskrise der polnischen PiS im Oktober 2015 einen Wahlsieg und verhalf der AfD im Jahr 2017 zu ihrem Einzug in den Bundestag, was vor allem als Antwort auf den Versuch Merkels und Junkers zu werten war, im Bruch mit etablierten Abstimmungsregeln im Europäischen Rat EU-weite verbindliche Verteilungsquoten für Flüchtlinge durchzusetzen.
Doch während die Folgen der Euro-Krise ab 2017 in den vormaligen Krisenländern nur noch abgeschwächt spürbar waren – in Ländern wie Griechenland, Italien, Spanien kehrte das Wirtschaftswachstum zurück, die staatliche Refinanzierung war in Zeiten der Nullzinsen deutlich unproblematischer geworden, die Spreads im Euroraum zurückgegangen –, traten andere Probleme in den Vordergrund, und mit ihnen andere politische Akteure, die aus ihnen elektoral Honig saugen konnten.
Hinzu kamen die Entzauberung und Abnutzungserscheinungen durch die Kompromisszwänge des Regierens und die damit verbundenen Enttäuschungen, die populistische Parteien vermutlich härter als etablierte Parteien treffen. Und von diesen Etablierten gibt es zugleich in einigen Parteiensystemen gar nicht mehr so viele, sodass der Protest nun wesentlich zwischen den populistischen Polen hin- und her pendelt: Fratelli und Co. folgen auf Movimento 5 Stelle plus Lega – eine Koalition, die ja selbst schon ein ganz seltsames populistisches Mischwesen aus Links und Rechts darstellte. Abzuwarten bleibt, ob auch in Spanien bald das Pendel zurückschwingen wird, und auf PSOE und Podemos eine Koalition aus Partido Popular und Vox folgen könnte.
Nur PiS und Fidesz scheinen weiterhin relativ unangefochten. Beide Parteien kamen zeitversetzt an die Macht: Orbán im Kontext der Finanzkrise 2010, die Kaczynskis fünf Jahre später in dem, was als Migrationskrise wahrgenommen wurde. Beide Länder haben sich über den betrachteten Zeitraum wirtschaftlich gut entwickelt. Im Jahr 2018 betrugen die BIP-Wachstumsraten in Ungarn und Polen jeweils 5,4 und 5,9 Prozent. Bis 2021 ist das durchschnittliche Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt unter der PiS-Regierung, also seit 2015, um 5.500 US-Dollar gestiegen, und seit 2010 um den exakt gleichen Betrag unter der Fidesz-Regierung. Wenn der Wirtschaftshistoriker Barry Eichengreen behauptete, »populistische Revolten erheben sich selten in guten Wirtschaftszeiten««, dann wird man diese Einschätzung wohl ergänzen und entscheidend qualifizieren müssen: Vor allem scheinen sich populistische Revolten in guten Wirtschaftszeiten weniger vor einer Abwahl fürchten zu müssen.
PAYWALL
Alle Hoffnungen der ungarischen Opposition, mit Hilfe eines breiten Anti-Orban-Wahlbündnisses die Vorherrschaft von Fidesz brechen zu können – einem Bündnis, das von der rechtsextremen Jobbik-Partei bis hin zur sozialdemokratischen MSZP oder der linksliberalen Demokratischen Koalition reichte –, wurden im April 2022 enttäuscht. Fidesz verfügt weiter über eine verfassungsändernde Mehrheit im ungarischen Parlament. Sowohl PiS als auch Fidesz scheinen durch ihre nun schon recht lange Regierungsbeteiligung stabilisiert. Ironischerweise gehört zu den besonderen Prämien der Macht in beiden Ländern die Verfügungs- und Verteilungskompetenz über die nicht unerheblichen EU-Gelder, die in diese Länder fließen. Zwischen 2004 und 2020 erhielt Ungarn allein 55,2 Milliarden Euro an Strukturfondsgeldern – ein Hebel, den nun die europäische Rechtsstaatlichkeitskontrolle nutzen will.
Die diversen zeitlich versetzten Krisen verkomplizieren somit eine Ausgangslage, die zwischen 2010 und 2017 noch als relativ klar und übersichtlich strukturiert erscheinen konnte: im Süden der Linkspopulismus, was sich erst mit der italienischen Parlamentswahl vom April 2018 zu wandeln begann, als sich die Lega von einer Regionalpartei zu einer rechtspopulistischen Partei entwickelte, gefolgt seit Dezember 2018 – wenn auch mit weit weniger Erfolg – von der spanischen Vox. Ansonsten dominierten im Süden aber lange Zeit die Linkspopulisten von Syriza, Movimento Cinque Stelle, Podemos und La France Insoumise das Bild und im Norden die Rechtspopulisten von FPÖ, SVP, dem Rassemblement National, die PVV von Geert Wilders, der Vlaams Belang, die AfD, die Ukip, die Dansk Folkeparti, die Schwedendemokraten, Die Finnen oder die norwegische Fortschrittspartei. Dieser Befund bleibt von einzelnen Gegenbeispielen im Großen und Ganzen unberührt.
Die Frage der Migration
Dieses recht eindeutige geografische Muster, das nun durch den Aufstieg der Rechtspopulisten im Süden gestört scheint, hatte ich vor nun fast schon fünf Jahren als Ausdruck einer Politischen Ökonomie des Populismus interpretiert. Diese Interpretation basierte auf einem Argument des Handelsökonomen Dani Rodrik, der den Populismus als Antwort auf Globalisierungsschocks versteht und somit seine unterschiedlichen Manifestationen mit unterschiedlichen Formen weltwirtschaftlicher Einbindung erklärte.
Populismus ist für Rodrik im Wesentlichen eine politische Protestform derjenigen, die sich durch wirtschaftliche Offenheit benachteiligt oder bedroht sehen. Dabei unterscheidet er zwei Erscheinungsformen der Globalisierung, die grenzüberschreitende Bewegung von Gütern oder Kapital einerseits sowie die von Personen andererseits. Seine Erklärung lautet sehr zugespitzt formuliert: Wird die grenzüberschreitende Bewegung von Gütern oder Geld als bedrohlich wahrgenommen, wird der Protest linkspopulistisch, wird die grenzüberschreitende Bewegung von Personen als bedrohlich wahrgenommen, artikuliert sich der Protest rechtspopulistisch.
»Die populistischen Parteien des Nordens wollen den ›Personenverkehr‹ beschränken, nicht aber den Güterverkehr.«
Die Pointe von Rodriks Argument lautet dabei, dass Migration dort als Bedrohung wahrgenommen wird, wo generöse Wohlfahrtsstaaten zuvor die Bedrohungswahrnehmung durch die Bewegung von Gütern entschärft haben. Sein zugrundeliegendes Argument ist im Rahmen einer »Kompensationstheorie der Globalisierung« zu verstehen. Es lautet: Der entwickelte Wohlfahrtsstaat ist vor allem ein Versprechen, dass die potenziellen Verlierer des Außenhandels entschädigt werden. Ein entwickelter Wohlfahrtsstaat ist aus dieser Sicht gerade eine politische Voraussetzung der Globalisierung, also liberaler Handelsregime, weil er die Verliererinnen und Verlierer der Globalisierung entschädigt und sie dadurch mit der Globalisierung versöhnt, was wiederum die politische Mehrheitsfähigkeit der Öffnung für den Außenhandel garantiert.
Damit wird aber, so Rodrik, für diese Politische Ökonomien nicht die grenzüberschreitende Bewegung von Gütern, sondern die der Personen zu einem Problem. Der entwickelte Wohlfahrtsstaat kann Ziel von Zuzug in einem Ausmaß werden, das seine ökonomischen Kompensationsfunktionen zunehmend infrage stellt. Hierauf reagiert der rechtspopulistische Protest. Die populistischen Parteien des Nordens wollen daher den »Personenverkehr« beschränken, nicht aber den Güterverkehr – sie sind nicht protektionistisch, dafür aber wohlfahrtsstaatschauvinistisch. Ihre Programmatik lautet: Umverteilung ja, und die darf ruhig großzügig ausfallen, aber bitte nur für Inländer. Damit bieten die rechtspopulistischen Parteien einen durchaus neuen programmatischen Mix, nämlich eine Kombination aus einer soziokulturell rechten Position (Grenzen zu für Personen, nicht aber für Waren, Islam- und EU-Kritik, ein Schuss Polemik gegen »Genderwahn« ) mit einer sozioökonomisch linken Position (pro Umverteilung).
Dass dieses Produkt für einen Teil der Bürgerinnen und Bürger durchaus attraktiv ist, lässt sich an dem rasanten programmatischen Wandel der AfD beobachten. Im Kontext der Eurokrise trat die selbsternannte Alternative für Deutschland als eine ordoliberal eingefärbte Professorenpartei an. Inzwischen fordert sie sogar die teilweise Rückabwicklung der Agenda-Reformen. Ähnliches lässt sich in Frankreich beobachten: Als der konservative Kandidat François Fillon im letzten Präsidentschaftswahlkampf eine umfassende Reform des französischen Wohlfahrtsstaats als radikalisierte Version der deutschen Agenda 2010 in Aussicht stellte, war es der Front National, der ihn als erster heftig attackierte. Marine Le Pen solidarisierte sich auch sofort mit dem gegen Macrons Reformpläne gerichteten Streik der französischen Eisenbahnerinnen und Eisenbahner.
Ähnliche programmatische Positionen lassen sich bei den skandinavischen Rechtspopulisten finden, und sie kennzeichnen natürlich schon länger Parteien wie PiS oder Fidesz. Orbán kam im Kontext der Finanzkrise 2010 zurück an die Macht, und eines seiner politischen Prestigeprojekte bestand im Schutz kleiner ungarischer Kreditnehmer, die aufgrund günstigerer Zinsen im großen Stil Fremdwährungskredite, vor allem in Schweizer Franken, aufgenommen hatten und nun unter der starken Aufwertung des Franken litten. Eines der populärsten sozialpolitischen Projekte der PiS war die Einführung des 500 Zloty-Kindergeldes.
Sag mir dein Wachstumsmodell …
Dass es im Gegensatz hierzu der Linkspopulismus war, der im Süden Europas zunächst florierte, konnte mit Rodrik so erklärt werden, dass hier insbesondere der Verlust währungspolitischer Souveränität ökonomisch problematisch wurde. Der Globalisierungsschock war also ein wirtschaftlicher, oder im engeren Sinne ein finanzieller, während diese Politischen Ökonomien gegenüber der grenzüberschreitenden Bewegung von Personen weniger vulnerabel waren, weil Migrantinnen und Migranten systematische Zugangsrechte zu großzügigen Sozialleistungen nicht erwerben können – entweder weil es kein umfassendes System der Sozialhilfe gibt oder weil der Wohlfahrtsstaat nicht universell, sondern partikularistisch verfasst ist und Schutzfunktionen nur für wenige, hoch privilegierte Beschäftigtengruppen bietet. Einwanderung ist dann vor allem Migration in einen überwiegend informellen Arbeitsmarkt, nicht aber in den Wohlfahrtsstaat.
»Anders als das nordeuropäische Modell, basiert das südeuropäische Wachstumsmodell auf heimischer Nachfrage.«
Blickt man auf das reine Ausgabenniveau, so scheint das Argument von der unterschiedlichen Verletzlichkeit der Politischen Ökonomie zunächst wenig überzeugend. Italien, Griechenland, Spanien sowie Portugal und Frankreich haben hochentwickelte, sehr großzügige Wohlfahrtsstaaten. Gleichzeitig sind einige von ihnen aufgrund ihrer geografischen Lage erste Anlaufstellen für die Migration von außerhalb Europas. Laut Berechnungen der OECD beanspruchten die Sozialausgaben Italiens im Jahr 2016 27,9 Prozent des Bruttoinlandprodukts, die von Griechenland 26 Prozent. Aber das verdeckt, dass sich in Südeuropa ein Wachstumsmodell etablierte, das nicht exportgetrieben war, sondern auf heimischer Nachfrage basierte.
Historisch lag das wesentlich daran, dass analog zur parteipolitischen Fragmentierung der Linken die Gewerkschaften in kommunistische, sozialistische und teils auch anarcho-syndikalistische Strömungen gespalten waren. Diese Zersplitterung machte Lohnkoordinierung und damit Lohnzurückhaltung unmöglich. Zudem gab es nie eine sozialdemokratische Regierung, die glaubhaft Lohnzurückhaltung mit mehr Sozialstaat oder Vollbeschäftigungsgarantien hätte belohnen können.
Der Überbietungswettbewerb der Gewerkschaften in den Lohnverhandlungen führte zu einem »inflationären Konsens« mit der Arbeitgeberseite, der bis zur Einführung des Euro durch immer wiederkehrende Abwertungsepisoden aufgefangen werden musste. Was sich unter diesen Bedingungen nicht etablieren konnte, war ein großer, international wettbewerbsfähiger Exportsektor. Daher musste der südeuropäische Wohlfahrtsstaat auch gar nicht die Arbeitsmarktrisiken der Weltmarktoffenheit abfedern, wie seine nordeuropäische Variante, sondern konnte zu einem Instrument der Erzeugung und Belohnung von Loyalität innerhalb der polaren politischen Lager werden. Er wurde deswegen auch nie universalistisch, sondern blieb partikularistisch beziehungsweise klientelistisch.
Das macht ihn aber auch gegenüber der Migration weitgehend immun. Ein ausgebautes System der sozialen Grundsicherung gibt es in den meisten südeuropäischen Ländern bis heute nicht. Vergleichsweise stark regulierte Arbeitsmärkte, die von den Gewerkschaften vehement verteidigt werden, haben in der Ausweichreaktion einen großen informellen Sektor entstehen lassen, in dem Migrantinnen und Migranten relativ schnell Beschäftigung finden – bei schlechter Bezahlung und weitgehend ohne sozialen Schutz. Generöse Sozialleistungen sind im Gegensatz dazu an bestimmte Beschäftigungsverhältnisse gebunden, zu denen Migrantinnen und Migranten keinen Zugang haben.
Anders als das nordeuropäische Modell, basiert das südeuropäische Wachstumsmodell auf heimischer Nachfrage. Die lässt sich durch Staatsausgaben, und das heißt auch Staatsschulden, stimulieren – oder durch private Verschuldung, wie im Falle des spanischen Immobilienbooms. Die vorläufige Grenze dieses Modells unter den Bedingungen einer gemeinsamen Währung ist durch die Eurokrise markiert. Im Gegensatz zur südeuropäischen Politischen Ökonomie basiert die zentrale Funktionslogik des nordeuropäischen Modells aber gerade auf Handelsoffenheit und Wettbewerbsstärke auf dem Weltmarkt – es ist ein exportorientiertes Wachstumsmodell.
Ökonomische Globalisierung ist also nicht nur kein Problem, sondern steht im Zentrum des Wachstumsmodells des Nordens, und das meint hier sowohl Skandinavien als auch Deutschland, die Niederlande, Belgien, Österreich und die Schweiz. Weltmarktoffenheit allerdings erfordert eine generöse und stark universalistische Kompensation durch einen großzügigen Sozialstaat, und dies macht dieses Modell hinsichtlich der Migration vulnerabel – ökonomisch wie dann auch politisch.
Blick in den Osten: Kulturkonservatismus und Sozialpolitik
Lässt sich der osteuropäische Populismus auch in dieses Argument einpassen? Auch dieser Fall scheint auf den ersten Blick zum politökonomischen Argument quer zu stehen. In Osteuropa artikuliert sich der populistische Protest mehrheitlich rechts, vor allem als Protest gegen Migration, obwohl Fluchtmigration – zumindest vor dem Ukraine-Krieg – keinerlei reale Bedeutung für diese Länder besitzt und sie von der Arbeitsmigration massiv profitieren. Wenn also, wofür vieles spricht, die populistischen Parteien Osteuropas hauptsächlich die relativen Verliererinnen und Verlierer des massiven Transformationsschocks seit 1990 mobilisieren, warum findet das dann keine linke Ausprägung?
»Die Parteien in Osteuropa, die einen starken Staat, deutliche Umverteilung und Schutz vor einem entfesselten Markt befürworten, sind zugleich sozio-kulturell rechts positioniert.«
Das Rätsel löst sich größtenteils auf, wenn man berücksichtigt, dass der politische Raum in Osteuropa in gewisser Weise »invertiert« ist. Als Erbschaft des Kommunismus und seiner Abwicklung finden wir in den Parteiensystemen ohnehin schon die Verbindung aus prononciertem Sozialkonservatismus und einer sozialstaatlichen Umverteilungsagenda. Die Parteien, die einen starken Staat, deutliche Umverteilung und Schutz vor einem entfesselten Markt befürworten, sind zugleich sozio-kulturell rechts positioniert.
Dem stehen linksliberale Parteien gegenüber, etwa die polnische Bürgerplattform, die in beiden Dimensionen liberal sind, also sowohl beispielsweise für die Homosexuellen-Ehe wie für eine liberale Wirtschaftspolitik und die Öffnung gegenüber Europa – das selbst ein ökonomisch liberales Projekt ist – optieren. Diese Parteipositionierungen sind eine Erbschaft der Sowjetunion, denn die früheren Oppositionsparteien forderten die kommunistischen Nachfolgeparteien, die in beiden Dimensionen »konservativ« waren, eben auch in beiden Dimensionen heraus.
Wer sich also in Polen oder Ungarn gegen eine ungezügelte Globalisierung schützen will, hat durchaus Grund, PiS oder Fidesz zu wählen. Die politische Programmatik dieser Parteien kombiniert daher auch wohlfahrtsstaatlichen Schutz mit soziokulturell sehr konservativen Positionen – und ausgeprägter Europa-Skepsis, das in der sozioökonomischen wie in der soziokulturellen Dimension zurecht als Liberalisierungsprojekt wahrgenommen wird. Und es sollte daher nicht sehr überraschen, dass die PiS, die eine sich vor dem gemeinsamen Agrarmarkt fürchtende und dabei katholisch-fromme Landbevölkerung zu ihrer besonderen Klientel zählt, sowohl mit dem 500-Zloty-Kindergeld als auch mit ätzender Anti-LGBTQ-Polemik punkten kann. Viele solche Beispiele ließen sich aufführen.
Was nun den Erfolg der Rechtspopulisten in Südeuropa angeht, der die bisherige Geografie des Populismus in Europa durcheinander zu bringen scheint, so ist offenkundig, dass sein Vehikel insbesondere die Migration ist. Die Virulenz dieses Themas kann angesichts der nach 2016 stark unterbundenen Sekundärmigration in den Norden nicht wirklich überraschen. Vor dem Hintergrund einer vergleichenden Politischen Ökonomie des Populismus ist diese Varianz in Raum und Zeit also weitaus weniger rätselhaft als aus der Perspektive von Ansätzen, die den Populismus entweder als Ausdruck einer Gegenreaktion auf langfristigen Wertewandel verstehen wollen, oder meinen, hier kämen sowieso nur die Ressentiments und der Rassismus einer Mehrheitsgesellschaft – insbesondere einer weißen Arbeiterschaft – zum Vorschein, den es schlicht »schon immer« gegeben habe.
