Seitdem Russland in die Ukraine einmarschiert ist, die Energieversorgung strauchelt und die Biden-Regierung mit dem Inflation Reduction Act (IRA) eine mindestens 369 Milliarden schwere industrie- und klimapolitische Initiative auf den Weg gebracht hat, warnen Stimmen aus dem gesamten politischen Spektrum vor einer Deindustrialisierung Deutschlands.
Der bayerische Ministerpräsident Markus Söder beschwor vor kurzem einen schleichenden Wohlstandsverlust durch Deindustrialisierung, um Stimmung für Unternehmens- und Erbschaftssteuersenkungen, Abbau staatlicher Regulierung und inländische Energieerzeugung durch Kernkraft und Fracking zu machen. Auch der AfD-Politiker Tino Chrupalla instrumentalisiert die Angst vor einer Deindustrialisierung, um den Ruf nach fiskalkonservativer Politik zu untermauern. Die Linken-Politikerin Sahra Wagenknecht kritisiert die Gaspreisbremse der Ampelkoalition als unzureichend, da sie eine drohende Deindustrialisierung nicht verhindern könne. Selbst die DGB-Chefin Yasmin Fahimi begründet ihre Forderung nach Lohnzurückhaltung mit einer angeblich drohenden Deindustrialisierung, jetzt sei nicht die Zeit für »kapitalismuskritische Grundsatzdebatten«.
Gleichzeitig herrscht über alle ideologischen Gräben hinweg überraschende Einigkeit darüber, dass dem Staat eine entscheidende Rolle dabei zukommt, der Industrieabwanderung entgegenzutreten. Tatsächlich fordern sogar konservative Ökonomen wie Lars Feld staatliche Eingriffe beim Klimaschutz, um die Rahmenbedingungen für private Investitionen in erneuerbare Energien zu verbessern. Vor der Drohkulisse der Deindustrialisierung ist aktive Industriepolitik wieder in aller Munde. Doch nicht jeder meint damit dasselbe.
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Vor kurzem wagte die EU mit dem Green Deal Industrial Plan einen ersten Vorstoß in Richtung einer politischen Antwort auf den IRA. Innerhalb der Ampelkoalition wird darüber gestritten, wie man der neuen US-Industriepolitik und der chinesischen Initiative Made in China 2025, mit der die Volksrepublik in der industriellen Wertschöpfungskette aufsteigen will, begegnen sollte. Während die Grünen auf einen raschen Ausbau erneuerbarer Energien pochen, fordert die FDP eine angebotspolitische Zeitenwende in Form von Steuersenkungen für Reiche.
Doch trifft das Narrativ einer drohenden Deindustrialisierung durch steigende Energiepreise überhaupt zu? Hat das deutsche exportbasierte Wohlstandsmodell vielleicht insgesamt ausgedient? Und wie könnte eine sinnvolle politische Antwort auf den IRA und Made in China 2025 aussehen?
Schreckgespenst oder Realität?
Die Industrie ist entscheidend für Deutschlands Erfolg als Exporteur; bei 85 Prozent aller Exporte handelt es sich um verarbeitete Güter. Dennoch nimmt der Anteil der Industrieproduktion am BIP seit langem ab, da der Dienstleistungssektor schneller wächst. Zwischen Industrie und Dienstleistungen besteht allerdings oft eine enge Verzahnung – so ist der Industriesektor selbst ein großer Abnehmer von Dienstleistungen. Hinzu kommt, dass Deutschland nur dann zum Produktionscluster für grüne Technologien werden kann, wenn die Transformation der Industrie gelingt.
Wir sollten nicht alle Klagen aus der Wirtschaft für bare Münze nehmen. Viele Industriesektoren sind so effizient, dass die Energiekrise keine besondere Herausforderung für sie darstellt. Dennoch spekulieren sie auf erhöhte staatliche Subventionen für ihren fossilen Energieverbrauch oder ihren Umbau. Andere Sektoren benötigen tatsächlich Unterstützung, etwa kleinere und mittelständische Unternehmen mit niedrigen Margen und hohem Energieverbrauch, die unter hohen Gaspreisen und Personalmangel leiden. Branchen wie die Chemieindustrie, die sehr viel Gas verbrauchen, stehen ebenfalls unter Druck.
Im Zuge der Energiekrise von 2022 wurde der deutschen Industrie vielerorts ein Desaster prophezeit. Noch hat allerdings keine breite Deindustrialisierung stattgefunden, die mit der Abwanderung von Betrieben aus Großbritannien oder den USA nach der letzten großen Energiekrise – der Ölkrise von 1973 – vergleichbar wäre. Bislang ist vor allem die Schwerindustrie betroffen, die besonders von billigem Erdgas als Rohstoff abhängt. Deutschlands wahrer industrieller Schlüsselsektor, das exportorientierte verarbeitende Gewerbe mit hoher Wertschöpfung, das Produkte wie Maschinen, Fahrzeuge und Spezialchemikalien herstellt, ist bisher viel weniger beeinträchtigt.
»Selbst die DGB-Chefin Yasmin Fahimi begründet ihre Forderung nach Lohnzurückhaltung mit einer angeblich drohenden Deindustrialisierung, jetzt sei nicht die Zeit für ›kapitalismuskritische Grundsatzdebatten‹«.
Die Verlagerung industrieller Produktion ist ein oft kostspieliger Prozess, der langwierige Verhandlungen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren wie Banken, Regierungen und Anteilseignern verschiedener Nationalitäten erfordert und Jahre in Anspruch nehmen kann. Obwohl viele Unternehmen unter hohen Gaspreisen leiden, ist es deshalb nachvollziehbar, dass es bisher eher wenige öffentliche Ankündigungen von Produktionsverlagerungen ins Ausland gab – der Chemiekonzern BASF stellt eine wichtige Ausnahme dar.
Trotzdem sind die Auswirkungen auf bestimmte Branchen keineswegs zu vernachlässigen. Besonders die Chemieindustrie – Deutschlands drittgrößter Industriesektor – ist stark betroffen, die Produktion ging hier 2022 im Jahresvergleich um etwa 20 Prozent zurück. In anderen Industriezweigen, wie der Metall-, Glas-, Zement- und Papierindustrie, ging die Produktion ebenfalls deutlich zurück – um 12,6 Prozent gegenüber dem Vorjahr. Eine Produktionsabnahme von 10 oder 20 Prozent in einer bestimmten Branche ist für sich genommen gesamtwirtschaftlich noch keine Katastrophe, ebenso wenig wie der Rückgang der Produktion um etwa 6 Prozent in der gesamten Schwerindustrie. Das sollte aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich einzelne Sektoren in einer sehr schwierigen Lage befinden.
BASF plante bereits vor Ausbruch der Energiekrise, Produktion ins Ausland zu verlagern. Trotzdem ist das Beispiel besorgniserregend, da es darauf hinweisen könnte, dass sich der schleichende Verlust der Schwerindustrie beschleunigt. In Zahlen betrachtet scheinen sich die potenziellen Auswirkungen zunächst in Grenzen zu halten. Die energieintensive Industrie macht nur rund 15 Prozent der Industrieproduktion aus, die ihrerseits für etwa 25 Prozent der Wirtschaftsleistung verantwortlich ist. Würde Deutschland seine gesamte energieintensive Industrie verlieren, wären dies also lediglich 3,75 Prozent des BIP.
Doch historische Beispiele industrieller Abwanderungsprozesse lehren uns, dass der unmittelbare Rückgang der Wirtschaftsleistung die sozialen Auswirkungen nicht in Gänze widerspiegelt. Mit der Schwerindustrie verschwinden über längere Zeiträume oft auch andere Teile der industriellen Wertschöpfungskette und die regionalen Auswirkungen können gravierend ausfallen. Auch lässt sich einmal abgewanderte Schwerindustrie nur unter großen Anstrengungen wieder zurückbringen.
Der klimafreundliche Ausbau der Wirtschaft wird diesen Verlust von Teilen der Wertschöpfungskette beschleunigen – wenn keine politischen Gegenmaßnahmen ergriffen werden. Andere Regionen der Welt produzieren erneuerbare Energien aus Wind und Sonne zu niedrigeren Kosten als Deutschland. Dies könnte für energieintensive Betriebe einen zusätzlichen Anreiz bieten, ins Ausland abzuwandern. Um dem entgegenzuwirken, müssten Regierungen in Deutschland und Europa sicherstellen, dass solche Betriebe innerhalb der EU konkurrenzfähig bleiben. Hierzu gehören Investitionsanreize, aber auch Investitionen des öffentlichen Sektors selbst. Erste Schritte in diese Richtung wurden unternommen, doch das Gesamtpaket an Maßnahmen ist bisher unzureichend.
Der Staat soll es richten – im Sinne des Kapitals
Wirtschaftsminister Robert Habeck begrüßte den Anfang Februar von der EU-Kommission vorgebrachten Vorschlag für eine europäische Industriepolitik. Obwohl er bislang noch keine eigene industriepolitische Strategie vorgestellt hat, lässt ein kürzlich von seinem Ministerium in Auftrag gegebenes Strategiepapier für erneuerbare Energien und Stromnetze der Deutschen Energie Agentur (DENA) erste Konturen der neuen Industriepolitik erkennen.
Bemerkenswerterweise wird darin anerkannt, dass die Ausbauziele für erneuerbare Energien der Bundesregierung nur erreichbar sind, wenn die Technologie für die Energiewende zu einem großen Teil inländisch hergestellt wird. Der Ausbau von Windrädern, Photovoltaikanlagen und Stromnetzen rückt damit ins Zentrum der industriepolitischen Bestrebungen der Bundesregierung. Inländische Produktionskapazitäten sollen durch Zuschüsse zu den Betriebskosten, staatliche Abnahmegarantien und ein Comeback der Solarindustrie hochgefahren werden.
Ob tatsächlich ein gänzlich neues wirtschaftspolitisches Denken entsteht, das mit einer ordnungspolitischen Wettbewerbspolitik bricht und eine planerische Industriepolitik etabliert, bleibt aber fraglich. Bisher scheint die Industriepolitik Habecks innerhalb eines Paradigmas zu agieren, das irgendwo zwischen Daniela Gabors Modellen des »kleinen«, also auf Anreize für private Klimainvestitionen fokussierten, und »großen«, das heißt aktiv selbst intervenierenden und investierenden, grünen Staates verortet ist.
Wenn es nach der Bundesregierung geht, sollen Investitionen in Klimaschutz Hand in Hand gehen mit einer starken Weltmarktposition Deutschlands und der Verteidigung des deutschen Exportmodells. Dabei sollen durch preisliche Wettbewerbsfähigkeit, Wirtschaftswachstum, den Ausbau erneuerbarer Energien im Inland, die Diversifizierung von Handelspartnern für fossile »Brückentechnologien« wie LNG-Terminals und die zukünftige Umstellung auf »grünen« Wasserstoff Standortvorteile geschaffen werden. Doch das mit niedrigen inländischen Investitionen einhergehende Exportmodell birgt Probleme: Der Bundesverband der Deutschen Industrie schätzt die bisher für eine ökologische Modernisierung der Industrie bis 2050 fehlenden Investitionen auf mindestens 1,5 Billionen Euro. Auch auf Ebene der Städte und Gemeinden gibt es einen Investitionsstau von 147 Milliarden Euro.
Um Produktion mit hoher Wertschöpfung im Inland zu halten, sollen strategische Rohstoffpartnerschaften mit dem Globalen Süden geschlossen, das heißt günstig Rohstoffe eingekauft werden. Dadurch würden extraktive, neokoloniale Verhältnisse aufrechterhalten. Die Industriestrategie der Bundesregierung zielt also darauf ab, das exportorientierte Wertschöpfungsmodell zu konservieren, wobei jedoch die niedrigen inländischen Investitionen, die damit einhergehen, die ökologische Transformation der Industrie deutlich erschweren.
Darüber hinaus geht aus der Industriestrategie der EU und den Ankündigungen der Bundesregierung hervor, dass die grüne Industriepolitik insbesondere auf technokratische Maßnahmen setzt – etwa schnellere Genehmigungs- und Zulassungsverfahren, Lockerungen des Beihilferechts und die Erleichterung von Subventionen für private Akteure. Dabei bleiben die Kriterien des EU-Kommisionvorschlags zur Reform des Beihilferechts unkonkret und lassen Schlupflöcher für klimaschädliche Fehlinvestitionen.
Eine planerische Industriepolitik ist möglich
Eine linke Industriepolitik würde hingegen gesellschaftliche Investitionsentscheidungen an demokratisch verankerten Zielen wie der Klimaneutralität ausrichten. Dieser planerische Ansatz unterscheidet sich grundlegend von der Industriestrategie der Ampelkoalition und der EU-Kommission, die in einer Wettbewerbslogik um komparative Vorteile zwischen Ländern verhaftet ist. Eine planerische Industriepolitik wählt keine »Gewinner« im globalen Wettbewerb aus, sondern baut in Anbetracht der Endlichkeit natürlicher Ressourcen gezielt strategisch wichtige Zukunftsbranchen aus.
Der große Vorteil einer planerischen Industriepolitik wäre, wirtschaftliches Handeln auf ein demokratisch festgelegtes Ziel fokussieren und dabei die makroökonomische Unsicherheit für andere Akteure reduzieren zu können. Dabei geht es nicht darum, zum fordistischen Modell des 20. Jahrhunderts zurückzukehren, dessen Wohlstands- und Freiheitsversprechen auf fossilen Energieträgern und der Ausbeutung und Unterdrückung von Mensch und Natur, insbesondere im Globalen Süden, beruhten. Während die Industriepolitik der Ampel und der EU auf Effizienz und einen merkantilistischen Wettbewerbsvorteil abzielt, ginge es bei einer planerischen Industriepolitik um Effektivität in der Umsetzung gesellschaftlicher Prioritäten wie der Reduktion von Treibhausgasen und der Schaffung guter Arbeitsplätze. Die Alternative zur Planung – ein klein gehaltener Staat, der lediglich auf Mittel der marktbasierten Koordination und Investitionsanreize für private Akteure zurückgreift – kann diese Ziele nicht erreichen und wirkt langfristig wohlstandsvernichtend.
Deutschlands Exportüberschuss war schon vor der Energiekrise nicht nachhaltig. Unzureichende Investitionen, niedriges Lohnwachstum und niedriger Konsum im Inland machen Deutschland zwar international wettbewerbsfähig – aber auf dem Rücken von Lohnabhängigen und zum einseitigen Vorteil von Kapitalisten, die dadurch hohe Renditen einstreichen. Um ein neues, nachhaltigeres und gerechteres Wohlstandsmodell zu etablieren, muss die Binnennachfrage durch eine proaktive staatliche Investitionspolitik und eine progressive Lohnpolitik angeregt werden. Eine Abkehr von restriktiver Geld- und Fiskalpolitik, insbesondere der Schuldenbremse, die öffentliche Investitionen im großen Stil verhindert, gehören ebenso dazu.
Entscheidend für das Gelingen der Transformation werden Arbeitsmarktmaßnahmen wie Qualifizierung und Weiterbildung sein. Dafür sollten Politik, Gewerkschaften und Unternehmen Transformationsbündnisse schließen, die es Arbeiterinnen und Arbeitern ermöglichen, in ihren Heimatregionen zu guten Bedingungen in neue Beschäftigungsfelder zu wechseln. In der Solar- und Windkraft, bei der Herstellung von Batteriezellen oder auch im Bereich der Wasserstofftechnologie werden viele neue Arbeitsplätze entstehen. Bei zuletzt 1,8 Millionen unbesetzten Stellen braucht es außerdem eine Willkommenskultur für Fachkräfte aus dem Ausland, damit die Transformation gelingen kann.
Eine planerische Industriepolitik sollte alles daransetzen, erneuerbare Energien im Inland auszubauen und Schlüsselindustrien regional anzusiedeln. Dazu gehört der Aufbau der Wasserstoffelektrolyse im industriellen Maßstab in der Nähe von Offshore-Windanlagen, der gezielte Ausbau von Strom- und Wasserstoffnetzen und die Erhöhung der Energieeffizienz bei industriellen Prozessen. Damit Zukunftsindustrien nicht wieder politisch zerstört und abgewirtschaftet werden – wie einst die deutsche Solarindustrie – sind staatliche Beteiligungen an risikoreichen Großinvestitionen entscheidend. Jede staatliche Kapitalbeteiligung sowie sämtliche Planungsvorhaben und Ausschreibungen müssen an strikte sozial-ökologische Konditionen geknüpft werden. Die Früchte öffentlicher Investitionen dürfen nicht von profitorientierten Privatunternehmen geerntet werden. Mit einem Nachfragevolumen von 500 Milliarden Euro hat die öffentliche Hand eine bedeutende Marktmacht, mit der sie die Nachfrage nach sozial-ökologischen Produkten forcieren kann.
Um eine strategische industriepolitische Planung zu ermöglichen, sollte der Staat Zugriff auf die Energienetze bekommen, um die bisher getrennt agierenden Energieversorger und Industrieabnehmer zusammenzuführen. Beispielhaft hierfür sind Berlins Ankäufe der Fernwärmenetze. Dies wäre ein Schlüsselelement zur Vergesellschaftung der für die Transformation essenziellen Teile des Energiesektors. Darüber hinaus sollten strategische Handelspartnerschaften mit Unternehmen geschlossen werden, die sich aufgrund ihrer hohen Kapitalintensität, ihrer Fixkosten und ihrer Skalenerträge im Ausland angesiedelt haben, was auch unter ökologischen Gesichtspunkten sinnvoll wäre.
Die Frage, mit welcher Prioritätensetzung wir unsere Wirtschaft klimaneutral umbauen, ist keine rein technische, sondern eine inhärent politische. Die Gesellschaft muss sich demokratisch darauf verständigen, welche Industrien zukünftig ausgebaut und transformiert und welche sozialverträglich zurückgefahren werden müssen. Die wahre Herausforderung ist nicht eine unmittelbar drohende Deindustrialisierung, sondern die Bereitstellung einer ausreichenden Menge an erneuerbaren Energien in den kommenden Jahren.
Denn wenn dies nicht gelingt, könnten die Energiepreise hoch bleiben, was die Erfolgschancen der Transformation mindern würde. Durch eine demokratische Investitionslenkung und neue staatliche Beteiligungen in Zukunftsindustrien, die nicht nur an den Gewinnaussichten des Exportsektors ausgerichtet sind, kann eine planerische Industriepolitik politisch festgelegte Klimaziele effektiv umsetzen, bestehende Produktionskapazitäten für die Transformation nutzen und aus der beschränkten Logik des Profitdrucks ausbrechen.
